平成211119日ロイヤリング講義

講師:坂和章平 先生

文責:納田拓也

都市問題へどう切り込むか−都市問題検討の視点あれこれ−

 

1)それでは授業を始める。今日は都市問題ということで、総論としては「都市計画とは何ぞや」ということを頭に入れていただき、各論としては、日本において景観法という法律が施行されたこと、広島県福山市の鞆ノ浦景観訴訟において画期的判決が出たこと、京都市で規制の厳しい景観に対する条例ができたことをメインにいくつかのポイントを話していきたい。

私の経歴や自己紹介については、HPやブログを見ていただきたい。そこに都市問題に関する講演や本について載っている。また、映画の評論や中国旅行記も載っているので面白いと思った方は見ていただきたい。

私も阪大法学部出身である。弁護士として35年間頑張ってこられたのも「自分がやりたいことをやる」という基本軸がぶれなかったせいだと思う。今は、就職難で弁護士になっても食っていけないなどと言われるが、法曹界は自由な世界で自分のしたいことができると思うので、是非今日の話なども参考にしてそういう道についても考えてもらいたい。

私は弁護士35年間のうち最初の10年間くらいは公害問題を主に扱い、その後25年間は都市問題や都市計画をライフワークとしてやってきた。これは一般民事事件や破産事件といった弁護士としてお金になる仕事とは別に並行して行ってきた趣味的なライフワークである。弁護士として自分なりの役割を果たすためには、日常業務のほかに何らかの自分のライフワークを持ってもらいたいと思う。

 

2)そもそも都市問題・都市計画とは何だろうか。空港、道路、ダムといった公共事業が戦後日本でどんどん膨れ上がっていった。公共事業を軸として、戦後日本の経済復興や経済成長ができてきた。こういう実態は間違いなくある。この実態を社会的・経済的に分析することは可能だが、それを法的に分析すると都市計画あるいは都市法ということになる。日本は法治国家なので、飛行場を作るのにも道路を作るのにもすべて法律に基づいて行われる。ちなみに、今の皆さんは「日本列島改造論」という言葉を聞いてもぴんとこないと思う。田中角栄が総理大臣を務めていた時代に次々と公共事業が進められ、それを自民党が引き継ぐ形となった。これを法的に分析すると都市計画法になる。

都市計画法とは日本の都市計画について定める法律であり、そこで都市計画とは何なのかということが問題となる。一番分かりやすいところで言うと道路、空港、ダムといった都市施設づくりである。そして、土地区画整理や市街地再開発といった市街地開発事業は、まちづくりをする都市計画である。また地域地区は分かりにくいが、これは線引き、色塗り、数値によって様々な地域や地区を決めていくことである。日本の都市法の特徴としては、土地の所有権は絶対であるという絶対的土地所有権があげられる。唯一例外的に制限を受けるのは、憲法に定められている公共の福祉による場合である。ところが公法上、都市計画からの規制とは、その土地の用途を決めることである。たとえば、海に面した地域は工業用、駅付近は商業用というように定める。これが用途地域を決めるということである。つまり都市計画の地域・地区とは、このような用途を決めることである。

まとめると、都市計画とは、@都市施設をつくることA市街地開発事業によりまちづくりをすることB線引き・色塗りをして地域地区を定めることである。この「都市計画とは何ぞや」ということをしっかり頭に入れていただきたい。

行政法や都市計画法といった広く公法と呼ばれるものは、公の立場でいろんなことを決めていく、つまり規制をしていくという意味合いが強い。たとえば、ここには10階建てのビルを建ててはいけない、住宅地域に工場を作ってはいけないといったルールを定めていくことが都市計画である。

日本の都市計画の特徴には、絶対的土地所有権と線引き、色塗り、数値による都市計画であり、これにより膨大な体系ができている。他の特徴としては、国家主導の都市計画とメニュー追加方式がある。まず、国家主導の都市計画とは、都市計画は国が決めるものであり、地方が勝手に決めてはいけないというものである。確かに飛行場や新幹線の問題であれば日本全国に関わってくるので国が主導する必要があるだろうが、石橋の駅前にコンサートホールを作るような場合であれば、いちいち霞ヶ関が関与せずとも、地方の自主性を認めて豊中市や大阪府に任せていいのではないだろうか。次にメニュー追加方式とは、官僚が都市計画に関する制度要綱を作り、それに基づいて財務省(旧大蔵省)から補助金が支払われ、どんどんそのメニューが膨れ上がってきたということである。因みに阪神淡路大震災の際に建物を再建する必要のためによく使われたのが、優良建築物等整備事業である。官僚によると「優良建築物」とは耐火構造を備えている建築物で、非優良建築物とは木造建築物であり、木造建物をビルに建て替えることが優良建築物をつくることであるとされた。そして、この優良建築物等整備事業は国から補助金が下りるものであった。この事業が悪いといっているのではなく、阪神大震災のときにはこの制度がさかんに使われたという実績をいっているのである。そうすると官僚はその実績に基づいて新たに制度を考案して大蔵省からお金をもらってくるわけである。そしてそういうものがどんどん膨れ上がってきたのが、今の官僚支配国家日本である。

以上が「都市計画とは何ぞや」という基本的な話である。

 

3)続いて、歴史的区分の重要性についてみていく。バブルが崩壊し、失われた10年を経て、今少子高齢化が進み国際競争力が落ちていく中でこの先いったいどうなっていくのか、というのが今の日本の局面である。過去を振り返ってみると、万博が開かれた1970年代が、もっとも日本が栄えていた時代と言えると思う。1970年代より前はどうかというと、最初のポイントは戦後のアメリカ占領から抜け出し、池田内閣の所得倍増計画に見られるように、経済復興のスタートをきっていた時代である。

近年、歴史を学ぶということが非常に軽んじられている。平安時代や戦国時代についての歴史を勉強してその知識を楽しむことはもちろん大切だが、ここ数十年、自分たちの親や自分たち自身が生きてきた時代がどうであったかということを、ほとんどの人があまり知らない。その理由は、そういったことを学ぼう、教えようという意識が低いからだと私は思う。なぜ、都市法の勉強でこのような話をしているかというと、所得倍増計画や全国総合開発計画はすべてまちづくりに関する法律、膨大な都市法体系のもとで行われているというダイナミックさを皆さんに理解してほしいからである。

そこで、全てを詳しくはみていかないが、歴史的区分についてみていく。1全総、2全総、3全総と続き4全総は83年から始まって、バブルが崩壊するまで続いた。ここで注目したいのがアーバン・ルネッサンス(都市復興)である。これは簡単に言うとまちづくりをしてゼネコンを潤すといったものであった。このときの日本には勢いがあったが、バブルがはじけるとその勢いを失った。それから今日まで20年間経過したわけだが、そこでの日本復興のシナリオは経済的にも政治的にも都市計画的にも描けていない。したがって現在、政権は変わったものの右往左往しているような状態である。8・30総選挙による政権交代の意義をどう捉えるかは重要なテーマなので、新聞各紙を読むなどしてしっかり学んでもらいたい。基本は官僚主導を打破し、政治主導を実現することであるが、政治主導とは国民が政治に参加することである。今大阪府は橋下知事を中心にいろいろやっていて、マスコミも興味本位であるいは興味深く追いかけているが、皆さんもまじめに国の政治や地方自治がどうあるべきか、ということを考える必要があると思う。

 

4)次に、法律と条例、景観法による委任条例、自主条例としてのまちづくり条例について説明する。都市計画法を中心に膨大な都市法の体系があるということは今話した。それとは別に日本では、地方自治体が条例を制定することができる。昔から論点になっているのが、「法律と条例のどちらが強いのか」というものであるが、もちろんこれは法律の方が強い。したがって法律に反するような条例を作ってはいけないとするのが基本である。ところが、私が弁護士になって公害問題を扱っていた頃に大きな論点となったのが「条例による上乗せや横だしは許されるのか」というものである。条例で法律より厳しい規制をかけるのが上乗せ条例であり、条例が法律よりも規制対象を広くすることが横だしである。公害対策のための法律があり、ある地方自治体がより規制の厳しい条例を制定した。すると企業側からすると、法律よりも厳しい規制に従うことを不満に思うので争いが起こるわけである。したがって、まちづくりや都市計画は、法律や条例でこう決まっているという問題ではなく、常に戦いであり、戦いによって勝ち取ってきたものがたくさんある。後述する鞆ノ浦景観判決も、私たちが長年戦ってきたなかで、たまたまひとつそういう判決が出たのである。

公害の時代にはこのように公害の規制をめぐる法律と条例の争いがあったのだが、都市計画においてはどうなのだろうかということの1つが景観法についての問題である。つまり景観法という法律ができたが、景観法は色々なことの決定を条例に委任している。ということは何が問題になるかというと、各都道府県にどれだけ頭のいいやつがいるか、どれだけ本当に地域の実状にあった規制を条例によって設けることができるかということである。

そこで資料12(独自条例なぜ無力)と資料13(「美の原則」条例でうたう)をみて下さい。資料13の美の条例とは、神奈川県真鶴町においては美の基準に合致しなければ建物を建てることができないとするもので、反対派とせめぎあいの中で用いられている。

一方資料12では、宝塚市がいいまちをつくりたいということで、パチンコ店は商業地域に限って許されるという内容の条例を作ったところ、パチンコ店が反対し、裁判所は条例が不当であるとの判決を下したものである。その意味で、景観を守るについて法律と条例をどう位置づけるのか、条例による厳しい規制は許されるのかという問題がこのように表れてくるのである。

 

5)続いて景観法の制定についてみていく。景観法が制定されたのは2004年で施行されたのが翌年なので、まだわずか4年、5年の話である。私は、日本でこのような法律が本当にできるとは思っていなかったので驚いた。これも小泉改革のひとつで、観光立国によって景観を売りにしようという思いが具体化したものである。

景観法は、景観行政団体、景観計画と景観計画区域、景観地区と準景観地区について定めている。景観行政団体とは、景観行政を司るのはだれかという概念である。景観地区とは規制が厳しいところで、景観計画区域とは規制が緩やかなところである。厳しい規制とは許可や禁止であり、緩やかな規制とは届出や勧告のことである。また景観地区では、はじめて色やデザインに対する規制が定められた。このような規制をすることによって、よりよい景観を創り出そうとするのが景観法である。

そして、その規制方法を法律ではなく各地方自治体の条例で定めるように委任したのである。ここでひとつ難しい概念が、委任状例と自主条例である。委任状例とは法律が定めた範囲内で条例を定めることで、自主条例とは、法律とは関係なく条例をつくることで、これら二つをどのように上手く使うかという問題もある。ただ、いま話している景観法に基づく委任条例は各地方公共団体が知恵を振り絞って規制方法を考えなくてはならない。景観法にもとづく規制は法施行後45年の間に少しずつは進んできたものの、いまだ大きな成果を挙げたとは言いがたい。ただ、例外的にすごいといえるのが、次に話す京都市の条例である。

京都市は2007年に京都市眺望景観創生条例を制定した。景観は眺望と比べて、客観化されたより大きなものとして捉えられている。そこで資料1112を見てください。この条例によって、高さ規制やデザインが規制されることになった。ほかにも、視点場からは必ず大文字の送り火の決められた文字が見えなければいけないとする規制が作られた。このような規制によって京都中心部には「あんこ」と呼ばれる土地価格が下落してしまった地区が出現した。もっともこれはあくまで不動産業者が言っていることであり、土地の値段が何によって決まるのかというのはひとつの大きなテーマである。かつてバブルの頃は、土地の値段は容積率によって決まっていた。しかし、景観がいいから観光客がくる、観光客が来るからホテルに宿泊したりお土産を買ったりして経済効果が出る、そして人が集まることによって豊かになり土地の価格が上がるというように考える人もいる。このように土地の価格が何で決まるかというのは価値観の問題でもある。

現に日本は人口が減少し少子高齢化社会となっているので、住宅はたくさんあり、一方的に高い建物を建てれば地価が上がるというわけでもないだろう。今あるものをどう活かすのかというのが、今後の都市計画や住宅政策に求められるものだと私は思う。

以上が景観法、法律と条例の話であるが、この点については新聞記事でも扱われているので、皆さん各自で勉強していただきたい。

 

6)続いて、鞆ノ浦景観判決について説明する。資料7を見てください。広島地裁は「歴史的景観に価値があり、それは法的保護に値する利益である」と判示した。ここまでは国立裁判と同じだが、国立裁判では都市景観という法的利益を認めはしたものの、マンションをつぶすことまでは認めず、この点につき消極的であった。ところが、鞆ノ浦判決では、歴史的景観に法的利益を認めた上でさらに、埋め立てをしてはならないという差し止めを命じたのである。今後高裁でひっくり返る可能性はあるが、このような判決は画期的であった。

次に青写真判決の変更について考えてみよう。従来は土地区画整理事業に関する昭和41223日の最高裁判例で、争訟成熟性は、土地区画整理事業については事業計画決定の段階ではまだなく、裁判はできないというものであった。しかし、平成20910日の判決によって判例変更となった。これは風穴を空けた判決のひとつである。また、小田急高架事業認可取消事件においては原告適格が広がり、工事中の事業認可を取消したという点で、ひとつ風穴を空けた判決となった。ほかにも、阿倍野再開発訴訟などいくつか画期的な判決は出ていた。その上で、先ほどの鞆ノ浦判決が出たのである。

判例変更をもたらす要因は3つある。一つ目は、風穴を開けるような判決の積み重なりであり、二つ目は、司法改革の影響である。そして三つ目は、最高裁判所の考え方が柔軟になった点である。面白いことに、25歳の任官したての裁判官よりも、60歳の裁判官の方が柔軟な考え方ができることがある。なぜかというと、いかに多くの経験をしているかが影響するからだと思う。決まりきったひとつの考え方ではなく、もっと幅広い知識・能力・経験がないと柔軟な考え方はできないと思う。いかに自分で多くの情報を集め、それを整理し、伝えていくかが重要である。

以上が注目判決に関する話である。

 

7)続いて、破綻する都市開発についてみていく。市街地再開発事業は1980年代に各地で行われ大成功した。それはなぜかというと、土地が値上がりしていたからである。再開発は従前の権利者に出て行くことを要求せず、残りたい人は残ることができる。つまり、同じ価値の財産を与えるのである。それだけでは意味がないので、今までの床面積よりも広いものをつくり、余った床を売ったり貸したりして事業費をまかなうのである。さらに市街地再開発事業には国から補助金が下りるのである。しかし、バブルの崩壊とともにすべてが崩れ、結果として地方ではシャッター街が増加し、再開発を行っていたところは破綻し、再開発組合を作ったものの解散できないというにっちもさっちもいかない状況に追い込まれてしまっている。

再開発事業とは直接関係ないが、バブルにおける破綻のひとつの典型例が、橋下知事が府庁移転を考えているワールドトレードセンター(WTC)である。WTC1000臆円をかけてつくられたのに、それがわずか85億円で売られたのである。いったい誰がそんな事業をしたのだろうか。それは私たちが税金で養っている公務員である。それに対してメスを入れないでどうするのか。

再開発事業については津山でそういう問題があり、ここでは解決のために組合員に賦課金を課したのである。これは再開発においては日本初で、組合員と国そして銀行やディベロッパーが痛みわけをすることによってうまく収めようという三位一体の方法であった。そこで私は全国初の裁判というのをいくつか担当しているから、それをぜひ皆さんに勉強してもらいたい。再開発組合という公の団体は破産できるのだろうかということについても、全国初の事例を扱ったので、みておいてもらいたい。

 

8)まとめとして、都市法政策の視点からみる今後のあるべき姿について説明する。いくつかの事例をあげて、都市計画とはなんぞや、都市問題とは何ぞやという話をしてきた。面白い典型的な事例も時代ごとに出てくる。それを第三者として客観的に勉強することもあれば、自分が主体的に関与してその判例をつくったり皆さんに紹介したりするという面白さもある。  

まず、私なりの都市問題検討の視点を確認したい。まず、都市問題となると、政治・経済・文化・社会との関わりが大きくなってくる。だから面白いともいえるし、しんどいともいえる。

また、民法や刑法と違って都市問題は価値基準が一様ではない。どちらが正でどちらが悪というのは価値観によって異なる。鞆ノ浦判決においても、一方は景観を主張しもう一方は利便性を主張しているが、単純にどちらが正しくどちらが悪いということはできない。

それから、つくづく日本の都市法体系が不十分であると思う。かなり勉強しないとこの実感は得られないが、都市法分野における官僚支配を実感する。官僚が必ずしも悪いとは言わないが、法改正にあたって自分たちの生きる領域を作り出そうとしていることは否定できない。そういう意味で、日本の都市法体系がいかに不十分であるかは、勉強すればするほどわかっていただけるのではないかと思う。

見つめ直しの視点はいろいろあるが、やはり常に構造改革が必要だと思う。つまり

既得権益に安住することなく、常に改革が必要だということである。

それから私が非常に大切だと思うのは、スピード、効率・法律現場主義である。日本はそれなりに変わってはいるが、スピードが遅い。司法制度改革や裁判員制度についてもこの問題点は指摘できる。スピードと効率を大事にして常に変革を求めることが、特に都市計画の分野では必要とされる。

私は愛媛県松山市の出身だが11月末から「坂の上の雲」がテレビで始まる。秋山好古、真之兄弟と正岡子規の三人の人物像が、日本が明治維新を成功させ西欧列強と対決しながら坂の上の雲を上っていったという、日本が一番前向きのいい時代に関して描かれている。いま日本はどんどん衰退していっている。それをどう立て直すかというためにも、あの「坂の上の雲」の視点は重要だと思う。

戦後64年の日本国のシステムは機能していない。そしてまちづくり法は、一部機能して、一部機能していない。それから、景観法や改正された建築基準法はいかに使いこなすかが重要である。武器はたくさんあるが、使いこなすためには優秀な人間と馬力が必要である。皆さんはこれから、先頭に立ってそういったものを使いこなして国民を引っ張っていく、そういう役割を果たさなければならない。

 

大阪のまちづくりに関するトピックスを見てみると、橋下知事のもとで水都大阪という計画が進められたり、淀屋橋odonaでは新たなビルが建てられたり、梅田北ヤードといった開発が行われたりもしている。是非興味深く見守ってほしい。

 

9)最後に、なぜ弁護士として都市問題・土地問題に関与するのかについて、皆さんに考えて頂きたい。私は、都市問題・土地問題は、日本の政治・経済を見る大きなバロメーターだと考え、だからこそ面白いと思う。それから、民主主義を考えるバロメーターにもなる。8.30の総選挙では投票率も上がったが、地方自治体の選挙になると投票率は50パーセントを切っている。投票率が50パーセントを切るような国・自治体が民主主義であるとは決して言えない。また、都市法は日本の法体系を考えるよき教科書となる。さらに、理念と現実を考えるよきテーマになる。理想論は理想論としてあり、現実は現実としてある。民主党にも、高速道路無料化や子供手当といった民主党なりの理想論がある。しかし、一部縮小しないと実現できないという現実もある。これが理想と現実のバランスをどうとるかということである。そして、狭い目で法律の解釈をするだけではなく、もっと広い視点でから法律を使っていくためにも、都市計画・土地問題というのは最適のテーマである。私は過去25年間この分野でやってきたし、これからも続けていくつもりである。

皆さんも今日の私の話をきっかけにして、こういった面白い分野があることを考え、挑戦していただきたい。

 

以上