124日ロイヤリング議事録

講師:三木秀夫先生

文責:塚上公裕

「NPO法人と公益法人改革」

 

1はじめに

はじめに、私自身どういう人間かといいますと、通常の仕事をしている弁護士でありまして、中小企業の顧問業務のほか、一般民事、刑事、消費者問題などを主として扱っております(wikipedia参照)。

去年から今年の春先までは、あの船場吉兆の代理人として騒ぎに巻き込まれておりました。ワイドショーなどでも取り上げられていた、「ささやき女将」の会見のとき、女将の隣にいた弁護士が私です。真横でささやきの肉声をきいたのは私と息子さんだけだと思っております。最初は別の吉兆の仕事で関係があり、家宅捜索を受けた直後に依頼を受けることになりました。農水への改善報告書提出後に、民事再生手続きを申し立て、無事に再生さえようとしていたところ、まさか結果があんなことなるとはと想像していませんでした。民事再生手続自体は上手くいっていたのですが、その後、使いまわし疑惑が発覚したことで、アウトとなりました。

 今回のテーマはNPO法人と公益法人改革についてなのですが、なぜ私がこのようなお話をさせてもらうかといいますと、もともとは企業法務を中心に活動しておりまして、そのなかで企業の社会貢献、CSRの問題や消費者問題に取り組む中で興味を持ち、今ではNPO・市民活動の基盤整備をライフワークのようにして追いかけています。今日はそのなかでの具体的な事例を紹介し、皆さんが、違う視点から企業や市民活動を考える助けになればと思っております。

 

2 NPO法人について

1 明治以来110年ぶりの法人制度の大改革

(1)平成10年(98年)特定非営利活動促進法(NPO法)成立・施行

(2)平成13年(01年)中間法人法 成立・平成14年施行

(3)平成17年(05年)会社法 成立・平成18年施行

(4)平成18年(06年)民法大改正・公益制度改革法成立(平成20年〜施行)

 

 
 

 

 

 

 

 

 


上記資料のように、近年は法人制度についての改革が行われてきましたが、そのなかでもNPO法ができたことが、最大の改革になっています。

会社とNPOとの違いは、公益か非公益かにあるのではなく、営利か非営利かにあります。営利とは、収入と支出の差額、つまり剰余金を配当することであり、非営利とはそれを配当しないことです。会社のなかにも鉄道やガス会社といった、公益目的のものもあります。そして、非営利の中で非公益目的のものには中間法人などがあり、公益目的のものには、今日お話する民法34条の社団法人・財団法人やその他特別法で規定される社会福祉法人やNPO法人、学校法人などがあります。

しかし非営利の枠組みについては、法律が改正され、この12月1日より新しい制度が始まります。今日はそれについてもお話したいと思います。

 私はNPO法の制定にかかわりました。それまでは、これらの団体も民法34条による社団・財団法人制度の枠組みの中で扱われていました。民法34条は110年前に作られたものでありまして、私が阪大の法学部で学んだのもこの34条でした。私が学生の時に学んだ時には、とくに問題などないと思っておりました。この34条に書いてあることは、大きく「公益目的」、「非営利」、「主務官庁の許可」の三つがあります。そしてどういう説明をうけたかといいますと、民間が、まちづくり、環境問題、こどもの人権、国際交流などの、公益的な活動を、非営利でおこなっている場合には、主務大臣の許可を得れば、法人格をもらえる、ということでした。

当時は全く問題意識を持っていなかったのですが、実務をやっているときに、問題に直面しました。色々な問題があったのですが、いまでいうNPO法を作ろうと思ったのが、阪神大震災の前ぐらいに色々な活動団体から相談を受けていた時でした。

一つの例を言えば、私の事務所の真上には、セーブ・ザ・チルドレン・ジャパン(以下SCJ)という、カンボジアやフィリピンなどの、小学校にもいけない、衛生状態も悪いところに住むアジアのこども達を助ける為に、学校を建てたり、保健所を作ったりという活動をしているNGOがありました。現在は藤原紀香やチャゲアスによるチャリティー支援を受けたりする大きな組織となっています。そして普通の会社同様に、寄付金、助成金、会費、こどもの描いた柄のチャリティーネクタイなどの売り上げという収入があり、人件費などの支出があります。

当時、何が問題であったかといいますと、日本のセーブ・ザ・チルドレン(SC)だけが、法人格をもっていないことでした。そのことにより、銀行口座を開きたくとも、基本的に個人の肩書付きの口座となり、一応権利能力なき社団という扱いですが、代表がかわったときには口座名義をかえなければならなかったり、相続の問題のなかで、個人の財産ではないかと争われたり、といった問題や、大企業から寄付金を募った際にも、法人格が無いことを理由に嫌がられたり、助成金ももらえないといった問題が生じていました。

このような相談をうけた際に、まずは民法34条を思いつき、主務官庁に許可をもらおうと思いました。SCJは主に海外で支援活動を行っていたので、外務省が主務官庁にあたります。そこで許可の申請をしたのですが、純粋な民間の草の根の団体であると無視され、なかなか許可がおりませんでした。そこで、他にどのような団体が許可を受けているかを見てみると、基本的な運用財産が何億円とかあったり、行政が音頭をとって資金を集めて設立されている団体であったり、官僚が多く天下っている団体であったりと、行政発信型のものばかりでした。

それでも5,6年申請をし続けたのですが、無視され続けました。そこで気づいたことが、34条の「許可」というのが問題なのだということです。許可とは、法律上の解釈では「原則禁止」であり、行政が認めれば、それを解除するものであるため、行政が広い裁量を持っているのです。そして気に食わなければ無視できる、といったものであり、民間の団体のために存在する規定じゃないと分かってきました。

そんななか、1995年の阪神淡路大震災のときの話なのですが、当時NGOは他の国では認められだしており、地球環境や人権問題などの各種国際会議にも、各国が利害を超えて建設的な議論をするために、NGOが参加し、発言を認められるのが常識化しつつあり、逆に自国のNGOを連れて参加することが先進国の姿になってきていました。日本はそういったことに随分意識が遅れていることにようやく気づき、いままで煙たがっていた態度をかえつつありました。そのような時に、阪神淡路大震災が起こり、多くのNGOが現地に入り、集まってくるボランティアをうまく組織し、支援活動を行っていました。SCJもこういう非常時の現場に対してはプロ中のプロでしたので、現地に乗り込み、支援活動を行おうと暫定予算を組み始めました。しかしそのとき、外務省から電話が入りました。その内容は、外務省の仕事は海外のことについてであり、そしてSCJは海外での活動のために寄付金等を集めているのだから、それを日本のこども達に使うのはおかしいからやめて欲しい、ということでした。つまり国(省庁)の発想は、許可を与える団体は自分たちの団体なのであり、そして自分達の官益、省益的なことしか考えていなかったのです。当時、私はこの電話を間接的に聞いて、私は、NGOというのは、何も「外務省のため」にやっているのではない、ととても腹立たしく思い、抗議するように言いました。そして、予定通り阪神間のこども達への支援は諦めず、なんとか理解してもらい、活動を行いました。

その数年後に許可ようやく許可がおりました。優秀な団体であったのにもかかわらず、法人格を得る為になんと10年以上もかかったのです。恐らく外務省が最初から音頭を取って始めた団体であれば、半年もあれば許可が認められていたと思います。

その10年の間に、周りを見渡すと多くのNGO団体ができていました。昔は「市民運動」というと、色がかって見られましたが、東西冷戦の終結以降はイデオロギー的な対立軸がなくなったこともあって、そういった色合いは全く無くなってきて、従来のような反企業・反行政といった姿勢とは違って、むしろ企業や行政と必要な範囲で協力し、それぞれだけでは解決できない問題を解決しようという流れになってきました。

そのなかで、こういった市民活動団体が根本的に法人格が取れないのはおかしいのではないかと考えるようになりました。公益と書かれてはいますが、官益で動かされており、それを越える部分を否定されるのはおかしいと思いました。当時、死刑廃止運動をしたり法務省と喧嘩ばかりしているアムネスティーインターナショナルは、法務省に申請して法人格の許可を取るということなどは、まるで夢物語でした。考え方が対立している団体に許可を与えるという考えがなかったのです。

先ほども言いましたように、営利と非営利の差は、剰余利益を配当するかどうかですが、それだけしか違わないにもかかわらず、法人格については、営利の会社は原則認められるのに対して、非営利の団体は原則禁止という違いがあるのはおかしいとおもいましたし、それを主張したところ、他の人もみんなそれはおかしいといいました。アメリカの先生にも効いてみたところ、アメリカにはそのようなものはなく、簡単なペーパーをだせば、すぐに認められるということでした。そのときには、アメリカは、国の生い立ちからして、先に民間があって、民間が公共的なものを先に育てていって、その後に国家ができていきました。日本は先に国がありきという点で、大きな歴史の違いを感じました。

そこで34条を根本的に改正しよう、会社法と同じにしようと震災の前に思いました。そこでちょうど東京でそういう活動を行う団体が発足したので、大阪から参加しました。そして民法大改正を短期的に実現することはさすがに難しいだろうということで、特別法として、今でいう「NPO法」をつくろうということになりました。

この直後に、阪神淡路大震災がおこり、ボランティア元年と言われるほどボランティアが活躍し、そして新聞で、ボランティア=NPOと書かれたことなどから、ボランティアとNPOが同じだと勘違されることがよく起こりました。CAPという、虐待を防ぐ活動をするグループから相談を受けたことがあります。そこは、常々ボランティア団体と呼ばれていたが、活動内容が脚光を浴びて活動が活発になってきたために、支出が増えたので、仲間からの寄付を集め、それをもとに活動を継続しようと努力していましたが、それだけでは間に合わなくなってきたため、各地の小学校などのセミナーや講演などに呼ばれた際に、一定の対価を欲しいといったところ、小学校の関係者から猛反発をうけたとのことでした。その理由は、「あなたたちはボランティア団体なのでしょう。そこが対価を取るなどというのはどういうことですか。」とうものだったそうです。相談を受けた際、私は、「NPO団体=無償の活動といわれる筋合いはない。会社とは剰余利益を配当するかどうかの違いにすぎないのですから、ボランティア団体と表現されることを辞めてもらってください。」とアドバイスしました。その頃、新聞などで、NPOという言葉がようやく普及しだしていましたが、最初の頃は、「NPO(ボランティア団体)」という表記がされることが多くありましたが、いまは、少なくなってきました。いいことだと思います。

とまあこのような状況の下で、「ボランティアを助けよう、育てよう」という世間の大きな流れが出来上がってきて、20年はかかると思っていたのですが、一気にNPO法が、純粋市民立法という形でつくられ、そして議員立法として全国会議員一致で成立しました。

その中身については、民法34条にはなにも要件がかいていなかったことが問題の一つであったため、目的に関する要件をメインに詳細に規定しました。そして手続きについては、書面で申請すれば、四ヶ月以内に法人格を認証しましょうとしました。特にこの期限を限ったのは、これがなければ今までと同じになってしまうためです。会社と同じぐらい簡単に認められるようにしようとし、そして行政、企業だけでなく、NPOも育てようとしました。

そして、その成果として、NPO団体は急増し、今年にはその数は36千にもなりました。確かに団体の中には怪しいものもありますが、それも認めようということにしました。法律を考えている時に、悪い組織が法人格とったらよくないから許可制にしているのだ、という意見もありましたが、これではしかし意味がなかったことの反省から、玉石混合となっても、認めることにしました。私はこのとき、株式会社の設立は許可制でないので悪い会社もありますが、だからと言って、会社の設立自体を許可制にしようという議論がありますか、と言っています。入り口で規制するのはよくない、と主張しました。市民社会も基本的には自由主義社会であるべきだと私は考えたのです。悪い会社やNPO法人は、市民が監視すべきであって、行政側が入口で排除すべきでないと思っています。

NPO法ができた時点で、これから法人格を取っていくであろう、慣れない人たちを後押ししようと、大阪に、全国に先駆けて、NPO支援センター(大阪NPOセンター)をつくり活動しています。行政、企業、NPOにも協力してもらい、企業的感覚やノウハウなども取り入れた市民活動団体を育てていこうと考えています。

最近は就職先の一つとしてNPOと考える人も大勢いらっしゃいます。就職説明会をすると、いっぱい人が集まり、海外で活動したいという人がたくさんいる、人気業種の一つなのです。私は大切なのは企業感覚だと考えていますので、一度企業に勤めてから来られるのが一番いいと思っております。

 

3 公益法人改革について

先ほど、民法の大改正は無理だと思い、民法の特別法を考えたといいましたが、しかし実際に民法自体が改正されることとなりました。きっかけの一つには、NPO法があると自負しております。

直接のきっかけとしては、ひどい公益法人が問題化してきたことがあります。脱税のために使われていたり、行政改革の一環として、行政的公益法人を含めると、行政マンとしての人員は莫大な数になるため、なんとかしなくてはいけないということで、公益法人改革がなされました。目的はNPO法と同じであり、民法34条の改正にあります。

 

この図の、〈現状〉のところは既に過去になっており、本年121日より、改革後の制度が始まっています。

この制度によって、大阪で活動するなら一応知事、また、都道府県をまたいで活動している場合には内閣府に公益認定を申し立て、それに対して実質的には民間から選ばれた第三者機関たる公益認定等委員会が判断し、認定を下すことになっています。今までの公益法人も、新制度で公益認定を得ようという場合は、改めて認定を受けてもらうこととなっています。

NPO法との棲み分けについては、NPOもこれに吸収させようという議論は当然出てきました。しかし私は反対をしました。なぜなら、公益法人改革がどうなるかわからない、 第三者機関がきちんとした判断をしてくれるのかが不安であったからです。5人や7人といった人数で、多くの請求に対してきちんと審査できるのかが不安であり、特に内閣府は各省庁からの出向者でできているため、結局各省庁の影響を受けるではないかが心配であり、しかもNPO法は条文も短く、市民にとって使いやすいものであったため、NPO法は残そうということになりました。税制上の優遇はNPO法の方が薄いが、自由に活動しやすいという利点があるため、各団体が、使いやすいほうを選択できるようにしました。

問題点と課題としては、まず条文数が1千ほどあるため、使いにくいという点があります。また、第三者委員の人選や運用が、官庁による影響を受けずに行われるかという問題もあります。そこで私は、応援プラス監視をするため、民間の人達が活動できるように、

先ほど申し上げた大阪NPO支援センターは活動しています。

(6)この場合はどうなる?

   @スポーツ関係

日本相撲協会 

社団法人○○ゴルフクラブ

   A同業者団体

銀行協会・医師会・警備業協会

   B行政外郭団体

     交通安全協会

   C少数者への支援

超難病児支援協会(年間数例の難病児支援をする団体)

   D営利事業者との競合団体

高齢者移動サービス団体

介護保険サービス団体

   E対立する公益観による競合申請

被害者支援団体 v 死刑廃止運動団体

原子力発 電建設推進団体 v 反対運動団体

   F行政方針との対立団体

不法滞在者への人権支援団体

   G異端の公益性

地球防衛隊(宇宙からの侵略への啓発と防衛活動)

 

 
 

 

 

 

 

 

 

 


実際公益性の認定どうなるのかかんしんをもっているP4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

公益性の認定に関しては、私は上記のようなものはどう判断するのか、と関心をもっております。

まず日本相撲協会についてですが、最近、多くの批判があります。役員が元関取のみで占められ、スポーツの振興という公益目的がきちんと果たされているのかというのは疑わしいものがあったため、一度、公益認定が危ないんじゃないかといったほうがいいのではないかと思っています。今までは外部から人をいれてなかったこともありますし、もっと透明性のあるものにすべきだと思います。

社団法人たるゴルフクラブについても、対象となっています。そういったゴルフラブとは、加入できる人はほんの特定小数に限られており、これをそのまま社団法人のままにしておいてよいのかという問題があります。

同業者団体については、これは公益ではなく、共益目的なのではないかが問題となります。これについては、社会にどれだけ貢献しているのかを検証しなければいけないとおもいます。

各地の警察署にある財団法人交通安全協会は、そもそも一体何をしているのかがよく分からないところがあります。活動内容を見直すべきだといえます。

難病支援などの特定少数を支援する団体にも公益性が認められるのかは議論になると思います。少数の人を支援することで、その問題について社会に啓発を促す、という公益も考えることが出来ると思いますので、対象者の数で切ってはいけないと私は考えています。

介護サービスの団体は、企業も介護事業を行っているものがあるため、問題になると思います。公益だと認められると、税制上の優遇があるため、競争関係にある企業からは、 不平等だと、反対が出ると思います。しかし、配当しない中で、企業とは違うサービス、儲からないサービス、企業が手を出さないところまでするという特徴が非営利団体にはあります。これは公益として認定されるべき場合が多いのではないかと、と私は思います。

対立する団体が申請してきた場合に、どちらを認めるべきかといった議論もあります。結論を言えば、公益性がどっちにもあるならば、両方とも認められるべきであります。従来は死刑反対運動団体への公益法人化には厳しかったが、あるべき姿としては、両方に公益的な価値があるのであるから、どちらかしか認められないものではないはずです。

行政方針と対立する団体は非常に難しい問題を持っています。例えば不法滞在者が相談にきたら、窓口の行政マンには告発義務があります。しかし不法滞在者であっても、当然に人権はあります。ここも大きな試金石だとおもいます。ここで排除するならば、官益的発想で公益を考えているということになります。公益は人、人権が基本であるべきであり、人権を擁護する以上は、堂々と認めて行くべきだと思います。国は、外国人にたいする法律相談に法務省は費用を出しているが、そこへ不法滞在者が相談に来た場合は、法務省からは出せない、という現状があります。権利を侵害されている「人」が相談にきているのに、その人が「不法滞在者」ならば金は出せないという発想はおかしいのであり、そういった狭量な発想は捨て去って欲しいと思っています。

異端の公益性という問題ですが、本当に色々な団体が出てくると思います。例えば、地球防隊が申請してきたらどうするのか、という問題があります。本当に真剣に、地球が侵略された時の防衛について議論している団体はあります。公益認定は難しいとは思いますが、しかし時代が変われば、実は公益であった、ということも考えられます。例えば、北朝鮮の拉致の問題も、昔は全く信じられていませんでした。ハンセン病についてもそうです。昔は感染しない、ということは信じられておらず、自由が制限されても当たり前だと思われていました。そして、ハンセン病の患者を自由にしようとする団体に公益性はないとされていました。このように公益の価値観は時代とともに変わっていきます。普遍性をいかに考えるかは非常に難しい問題です。地球防衛ももしかしたら、ということがあります。

 

4 最後に

私は本業はNPO法・公益法人法ではなく、中小企業の顧問業務や一般の法律全般を扱っています。こういった中で、会社などの経済社会でのルールや組織の在り方などを知っていたので、そういった点からみたら、市民活動団体には、どうも弱さがある、背骨がない、と思い、真に社会から有用だと評価されるような素晴らしい活動するのであれば、法的な防備も備え、会計などのルールもきちんとこなし、税金も支払うといったような、そこをきちんとしていかなければならないとアドバイスしてきました。20世紀は企業が大変成長した時代でした。21世紀は同じぐらい、NPONGOが成長する時代になればいいなと思っております。

以上